Глава 3 Земельного кодекса РФ: комментарии к статьям 15 - 19

Глава 3. Собственность на землю

Статья 15. Собственность на землю граждан и юридических лиц

1. Собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством российской федерации.
2. Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.
3. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается президентом российской федерации в соответствии с федеральным законодательством о государственной границе российской федерации, и на иных установленных особо территориях российской федерации в соответствии с федеральными законами.

Статья 16. Государственная собственность на землю

1. Государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.
2. Разграничение государственной собственности на землю на собственность российской федерации (федеральную собственность), собственность субъектов российской федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с настоящим кодексом и федеральными законами.
(в ред. Федерального закона от 17.04.2006 N 53-фз)
(см. Текст в предыдущей редакции)

Статья 17. Собственность российской федерации (федеральная собственность) на землю

1. В федеральной собственности находятся земельные участки:
Которые признаны таковыми федеральными законами;
Право собственности российской федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;
Которые приобретены российской федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.
2. Утратил силу с 1 июля 2006 года. - федеральный закон от 17.04.2006 N 53-фз.
(см. Текст в предыдущей редакции)

Статья 18. Собственность на землю субъектов российской федерации

1. В собственности субъектов российской федерации находятся земельные участки:
Которые признаны таковыми федеральными законами;
Право собственности субъектов российской федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;
Которые приобретены субъектами российской федерации по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством;

Примечание:
О применении пункта 1 статьи 18 в редакции федерального закона от 08.12.2011 N 423-фз см. Статью 8 указанного федерального закона.
Которые безвозмездно переданы субъектам российской федерации из федеральной собственности.
(абзац введен федеральным законом от 08.12.2011 N 423-фз)

2. Утратил силу с 1 июля 2006 года. - федеральный закон от 17.04.2006 N 53-фз.
(см. Текст в предыдущей редакции)
3. В субъектах российской федерации - городах федерального значения москве, санкт-петербурге, севастополе земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью соответственно субъекта российской федерации - города федерального значения москвы, субъекта российской федерации - города федерального значения санкт-петербурга, субъекта российской федерации - города федерального значения севастополя, если законами указанных субъектов российской федерации не установлено, что такой земельный участок является собственностью муниципальных образований, находящихся на территориях указанных субъектов российской федерации.
(п. 3 введен федеральным законом от 22.07.2008 N 141-фз; в ред. Федерального закона от 28.11.2015 N 357-фз)
(см. Текст в предыдущей редакции)

Статья 19. Муниципальная собственность на землю

1. В муниципальной собственности находятся земельные участки:
Которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов российской федерации;
Право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;
Которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством;

Примечание:
О применении пункта 1 статьи 19 в редакции федерального закона от 08.12.2011 N 423-фз см. Статью 8 указанного федерального закона.
Которые безвозмездно переданы в муниципальную собственность из федеральной собственности.
(абзац введен федеральным законом от 08.12.2011 N 423-фз)

1.1. Если иное не предусмотрено другими федеральными законами, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка.
(п. 1.1 введен федеральным законом от 22.07.2008 N 141-фз)
2. Утратил силу с 1 июля 2006 года. - федеральный закон от 17.04.2006 N 53-фз.
(см. Текст в предыдущей редакции)
3. В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в собственности субъектов российской федерации, в том числе за пределами границ муниципальных образований.
(в ред. Федерального закона от 23.06.2014 N 171-фз)
(см. Текст в предыдущей редакции)
4. Утратил силу с 1 июля 2006 года. - федеральный закон от 17.04.2006 N 53-фз.
(см. Текст в предыдущей редакции)
5. Земельные участки, находящиеся в собственности субъектов российской федерации, могут быть переданы безвозмездно в муниципальную собственность в целях их предоставления отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в соответствии с подпунктами 6 и 7 статьи 39.5 настоящего кодекса.
(в ред. Федерального закона от 23.06.2014 N 171-фз)
(см. Текст в предыдущей редакции)
Земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности одного муниципального образования, могут быть переданы безвозмездно в муниципальную собственность другого муниципального образования в целях их предоставления отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в соответствии с подпунктами 6 и 7 статьи 39.5 настоящего кодекса.
(в ред. Федерального закона от 23.06.2014 N 171-фз)
(см. Текст в предыдущей редакции)
Земельные участки, находящиеся в собственности субъектов российской федерации, муниципальной собственности, могут быть переданы безвозмездно в собственность субъектов российской федерации - городов федерального значения москвы, санкт-петербурга, севастополя в целях их предоставления отдельным категориям граждан в соответствии с подпунктом 6 статьи 39.5 настоящего кодекса, а также отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в случаях, если основания бесплатного предоставления земельных участков этим лицам предусмотрены настоящим кодексом, другими федеральными законами.
(в ред. Федерального закона от 23.06.2014 N 171-фз)
(см. Текст в предыдущей редакции)
(п. 5 введен федеральным законом от 14.06.2011 N 138-фз)


Комментарии и примеры

Комментарий к статье 15 ЗК РФ:

1. Субъектами частной собственности могут быть физические и юридические лица. Право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю закреплено в ч. 1 ст. 36 Конституции, расположенной в гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина", положения которой не могут быть изменены Федеральным Собранием, для их пересмотра необходим созыв Конституционного Собрания. Таким образом, установлена дополнительная гарантия обеспечения стабильности права частной собственности.

Правовое содержание понятия "объединение граждан" раскрыто в п. 2 Постановления КС РФ от 24.10.1996 N 17-П "По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах" (СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202). КС РФ признал, что объединения граждан - это юридические лица, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции) и право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции).

Собственность на земельные участки может быть индивидуальной (собственность гражданина и юридического лица) либо общей. Общая собственность на земельные участки - это собственность двух или нескольких лиц на земельные участки. Земельный участок может принадлежать лицам на праве общей собственности с определением доли каждого из собственников в праве собственности (общая долевая собственность) или без ее определения (совместная собственность).

Общая собственность возникает при поступлении в собственность двух или нескольких лиц неделимого земельного участка. Общая собственность на делимый земельный участок возникает в случаях, предусмотренных законом или договором. Например, в существующей застройке поселений земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные, входящие в состав такого дома, объекты недвижимого имущества, является общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме (ст. 16 ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 15).

Общая собственность на земельные участки является долевой, за исключением случаев, когда законом предусмотрено образование общей совместной собственности на этот участок. Согласно действующему законодательству установлена совместная собственность: в отношении земель крестьянского (фермерского) хозяйства, если соглашением между членами хозяйства не установлено иного; в отношении общего имущества супругов (в том числе земельных участков), если иной правовой режим не установлен брачным договором (ст. ст. 33 - 34 СК РФ); в садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих товариществах на имущество общего пользования, приобретенное таким товариществом за счет целевых взносов; на земельный участок садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, предоставленный за плату в совместную собственность членов такого объединения (п. 2 ст. 4, п. 2 ст. 14 ФЗ от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" // СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801).

Размер долей участников общей долевой собственности считается равным, если иное не предусмотрено законом или соглашением всех ее участников.

Субъектами права общей собственности могут быть не только физические и юридические лица, но и публичные образования. Наличие двух и более сособственников на один участок определяет закрепление в законодательстве особых правил по реализации правомочий собственника.

Комментируемая статья отсылает к гражданскому законодательству, устанавливающему основания приобретения права собственности. В п. 1 ст. 8 ГК РФ содержится общее положение о том, что гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Перечень таких оснований содержится в п. 1 ст. 8 ГК, некоторые из них могут рассматриваться как юридические факты, с которыми федеральный закон связывает возникновение права собственности на земельные участки.

Наиболее распространенными основаниями возникновения права собственности на земельные участки являются сделки и административные правовые акты (решения компетентных органов о предоставлении в собственность земельных участков), также право собственности на земельные участки может возникать из судебного решения, в силу приобретательной давности и др.

2. В п. 2 комментируемой статьи установлена общая норма, которая в дальнейшем находит закрепление и развитие в иных положениях ЗК (см. п. 2 ст. 27, п. 4 ст. 28 и др.). Равный доступ граждан и юридических лиц к приобретению в собственность земельных участков связан с таким принципом гражданского законодательства и права, как равенство участников гражданских отношений (п. 1 ст. 1 ГК).

В то же время данное правило не носит безусловного характера. В законодательстве могут быть установлены исключения для различных субъектов, категорий земель, целевого назначения земельных участков. Например, земельные участки для личного подсобного хозяйства, крестьянского фермерского хозяйства могут предоставляться только гражданам (ст. ст. 2, 3 ФЗ от 07.07.2003 N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" // СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2881; ст. 1 ФЗ от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" // СЗ РФ. 2003. N 24. Ст. 2249; см. также: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 26.01.2004 N Ф08-5411/2003, Постановление ФАС Московского округа от 06.09.2007 N КГ-А41/8963-07), сельскохозяйственные угодья в собственность не предоставляются иностранным лицам и некоторым иным субъектам (ст. 3 ФЗ об обороте сельскохозяйственных земель).

Из содержания комментируемой статьи также следует вывод о том, что уполномоченные государственные и муниципальные органы, принимая решения по заявлениям заинтересованных лиц о предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, должны каждый раз устанавливать наличие или отсутствие обстоятельств, препятствующих предоставлению данным лицам того или иного земельного участка. Запрет на передачу в частную собственность может содержаться не только в самом ЗК, но и в иных федеральных законах (см. п. п. 4, 5 ст. 27 ЗК, п. 8 ст. 28 ФЗ "О приватизации государственного имущества" и др.).

3. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Тем самым Конституция в качестве общего принципа российского законодательства устанавливает "национальный режим" для иностранных лиц и лиц без гражданства, т.е. в отношении прав и обязанностей приравнивает их к российским гражданам. Федеральный законодатель вводит некоторые ограничения для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в осуществлении права землепользования, тем самым устанавливая изъятия из национального режима регулирования права частной собственности на землю. В п. 3 комментируемой статьи содержится лишь одно из существующих в федеральном законодательстве ограничений прав иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц в отношениях собственности на земельные участки.

Указанное правовое регулирование имеет целью обеспечить суверенные права Российской Федерации на все ее природные богатства и ресурсы, защитить интересы российской экономики в переходный период, гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом и тем самым - реализацию ими конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

В соответствии с п. 5 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК до установления Президентом РФ перечня приграничных территорий предоставление земельных участков, расположенных на всех приграничных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам не допускается. В России 36 субъектов имеют общие сухопутные границы с Государственной границей России, и их общая площадь составляет более 70% всей российской территории. В 2000 - 2001 гг. был разработан и обсуждался проект Закона "О приграничных территориях в Российской Федерации", который так и не был принят.

В ст. 3 Закона РФ от 01.04.1993 N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" (Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594) определяется состав приграничной территории: пограничная зона, российская часть вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пункты пропуска через Государственную границу РФ, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе РФ, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов.

Отдельные приграничные территории определены нормативными правовыми актами РФ или устанавливаются законами соответствующих субъектов РФ. Например, Правительством РФ было подписано распоряжение от 24.11.2005 N 2026-р, которым одобрен проект Соглашения между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан о порядке пересечения российско-казахстанской государственной границы жителями приграничных территорий России и Казахстана (СЗ РФ. 2005. N 48. Ст. 5112; 2006. N 41. Ст. 4268). Данное Соглашение содержит перечень приграничных территорий и определяет их как административно-территориальные единицы, непосредственно примыкающие к российско-казахстанской государственной границе.

Поскольку в законодательстве отсутствует легальное определение приграничных территорий, в юридической литературе по этому вопросу сложились разные точки зрения. Приграничной территорией следует признать земли в пределах административно-территориальных образований, непосредственно примыкающие к Государственной границе РФ.

Положения п. 3 ст. 15 ЗК были предметом рассмотрения КС РФ, который признал данные нормы соответствующими Конституции РФ (см. Постановление КС от 23.04.2004 N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833).

Комментарий к статье 16 ЗК РФ:

1. Положения настоящей статьи дублируют норму п. 2 ст. 214 ГК РФ и устанавливают презумпцию принадлежности земли к объектам государственной собственности, если отсутствуют какие-либо доказательства ее принадлежности к собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Значение этой нормы в том, что земельный участок не может считаться не имеющим собственника (бесхозяйным).

В соответствии с п. 10 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права этой собственности для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется. Поэтому при разрешении споров, связанных с государственной регистрацией перехода права собственности на земельные участки из состава государственных земель при их отчуждении, государственной регистрацией обременений (ограничений) права государственной собственности на земельные участки и сделок с такими земельными участками, следует учитывать, что указанная государственная регистрация осуществляется без государственной регистрации в ЕГРП ранее возникшего права государственной собственности на земельный участок (п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ N 11).

Согласно ст. 214 ГК государственной собственностью в России является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности ее субъектам (собственность субъекта Федерации).

Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности или собственности субъектов РФ, осуществляются соответственно Российской Федерацией и ее субъектами. От имени этих субъектов правомочия собственника осуществляют государственные органы в соответствии с их компетенцией. Например, на уровне Российской Федерации права собственника реализуют Правительство РФ, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом. В случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК).

Федеральный закон о введении в действие ЗК устанавливает особые правила по распоряжению отдельными федеральными земельными участками. Так, Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ полномочия по управлению и распоряжению отдельными земельными участками, за исключением земельных участков, включенных в перечень, утверждаемый Правительством РФ до 1 мая 2007 г. Эти правила действуют в отношении земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в федеральной собственности и не предоставленных в пользование или во владение гражданам либо юридическим лицам, а также предоставленных федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям в случае принятия в период с 1 мая 2007 г. по 1 ноября 2008 г. решений об их включении в границы населенных пунктов (для жилищного строительства, строительства объектов социальной инфраструктуры или комплексного освоения в целях жилищного строительства).

Указанные полномочия передаются органам государственной власти субъектов РФ на срок полтора года с даты принятия решения о включении в границы населенных пунктов. Данное ограничение срока не применяется в случае, если до истечения срока органами государственной власти субъектов РФ принято решение о предоставлении земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование, заключены договоры аренды земельных участков или безвозмездного срочного пользования земельными участками.

Несмотря на то что в Российской Федерации признаются и равным образом защищаются все формы собственности на землю, нельзя не заметить некоторых особенностей, свойственных государственной или муниципальной собственности ("публичной" собственности). Так, в отличие от частного собственника, у государства, муниципального образования нет обязанности использовать землю. Более того, в государственной и муниципальной собственности находятся земли запаса, которые могут быть использованы, как правило, после перевода их в другую категорию. Монополизировав некоторые виды деятельности, только государство может использовать земельные участки определенного назначения, например предназначенные для объектов по хранению и утилизации оружия массового поражения. Существуют и специфичные основания возникновения, прекращения права собственности государственных и муниципальных образований (национализация, изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, конфискация, реквизиция, приватизация).

2. Государственная собственность на землю возникла в результате национализации земли на основании Декрета II Всероссийского съезда Советов "О земле" 1917 г., Декрета ВЦИК "О социализации земли" 1918 г. и Земельного кодекса РСФСР 1922 г. После образования Союза ССР земля была признана собственностью государства в Общих началах землепользования и землеустройства, утвержденных ЦИК СССР в 1928 г. Законом СССР от 06.03.1990 N 1305-1 "О собственности в СССР" была ликвидирована монополия исключительной собственности союзного государства на землю.

В дальнейшем разграничение единой государственной собственности и передача различных объектов (видов) имущества в федеральную собственность и собственность субъектов РФ производились на основании Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", а также распоряжения Президента Российской Федерации от 18.03.1992 N 114-рп "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности". В приложениях 1 и 2 к названному Постановлению Верховного Совета РФ содержались перечни объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, и объектов, которые могут передаваться в собственность субъектов РФ.

Основания для разграничения государственной собственности на землю были закреплены Конституцией 1993 г., согласно которой к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится разграничение государственной собственности (п. "г" ч. 1 ст. 72).

С реформированием земельных отношений и необходимостью введения многообразия форм собственности на землю потребовалось введение механизма разграничения государственной собственности. Для проведения такого разграничения был принят специальный Федеральный закон от 17.07.2001 N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю". Этот Закон регулировал отношения, связанные с возникновением права собственности у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на земельные участки при разграничении государственной собственности на землю; определял основания внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у названных субъектов возникало право собственности; устанавливал порядок разграничения государственной собственности на землю.

Процедура разграничения государственной собственности на землю включала формирование перечней земельных участков, издание актов Правительства РФ по утверждению перечней земельных участков, землеустроительные действия по формированию земельных участков, государственный кадастровый учет земельных участков и регистрацию права собственности на землю Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в соответствии с действующим законодательством.

Порядок, предусмотренный в названном Законе, являлся весьма сложным и занимал значительное время. Например, подготовка одного перечня земельных участков при отсутствии спора и при наличии всех необходимых документов в среднем занимала 7 - 9 месяцев. В основном разграничение государственной собственности на землю затронуло выделение федеральных земель. Это привело к тому, что с 1 июля 2006 г. ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" признан утратившим силу.

В современных условиях разграничение государственной собственности на землю производится на основании положений ЗК, ФЗ о введении в действие ЗК и иных федеральных законов. В ст. 3.1 ФЗ о введении в действие ЗК в целях разграничения государственной собственности на землю определены критерии такого разграничения и выделения земельных участков Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (см. комментарий к ст. ст. 17 - 19).

Государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований на земельные участки при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. Перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельные участки при разграничении государственной собственности на землю, утвержден Постановлением Правительства РФ от 30.06.2006 N 404 (СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3074).

По смыслу п. "г" ч. 1 ст. 72 Конституции во взаимосвязи с ее ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 8 и п. "д" ст. 71 , разграничение государственной собственности осуществляется между публично-правовыми образованиями, связанными отношениями субординации и координации, которые основаны на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Следовательно, отношения по передаче имущества, находящегося в государственной собственности, обусловливаемые разграничением публично-властных полномочий, представляют собой систему публично-правовых властных отношений, одновременно субординационных и координационных по своему характеру. Именно в силу этого данные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, по общему правилу не регулируются гражданским законодательством, определяющим правовое положение участников гражданского оборота и регулирующим имущественные отношения. Разграничение государственной собственности на землю является специфическим основанием возникновения права собственности на земельные участки.

В п. 10 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК закреплен порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Распоряжение осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. В то же время закрепляется, что отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.

По общему правилу право распоряжаться земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, оставлено за органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. В то же время законодатель устанавливает определенные исключения из этого правила (см. комментарий к ст. 29).

Комментарий к статье 17 ЗК РФ:

1. В комментируемой статье названы основания возникновения федеральной собственности на земельные участки.

Одним из таких оснований является признание федеральными законами нахождения отдельных земельных участков в федеральной собственности.

Сегодня действует ряд федеральных законов, нормы которых определяют принадлежность земель Российской Федерации. Так, Законом РФ от 15.04.1993 N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" (ВВС РФ. 1993. N 19) установлено, что объектами федеральной собственности являются земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения, находящиеся на территории г. Москвы, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти РФ, Генеральная прокуратура РФ, ЦБ РФ, ПФР. В соответствии с ФЗ от 27.02.2003 N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" (СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 805) земельные участки, на которых размещены железнодорожные станции и железнодорожные вокзалы, являются федеральной собственностью (п. 3 ст. 4). Согласно ст. 1 ФЗ от 31.05.1996 N 61-ФЗ "Об обороне" (СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750) земли, предоставленные для нужд Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, находятся в федеральной собственности. Статья 13 ФЗ от 19.07.1998 N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" (СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3609) государственную наблюдательную сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий, относит исключительно к федеральной собственности.

Второе основание - разграничение государственной собственности на землю. Такое основание возникновения является специфическим для земельного законодательства (см. комментарий к п. 2 ст. 16).

При разграничении государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся:

  • земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;
  • земельные участки, предоставленные органам государственной власти, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;
  • иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

В федеральной собственности находятся земельные участки, приобретенные государством по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Российская Федерация вправе приобретать земельные участки у граждан, юридических лиц, субъектов РФ, муниципальных образований; может получить их в порядке наследования, выкупить для государственных нужд и т.д.

Российская Федерация обладает самым широким кругом земельных участков. В федеральной собственности могут находиться все без исключения виды земельных участков: свободные в обороте, ограниченные в обороте, изъятые из оборота. Последние могут принадлежать на праве собственности только Российской Федерации (см. ст. 27 ЗК). Более 90% площади земель, представляющих собой собственность Российской Федерации, составляют земельные участки, относящиеся к категории земель лесного фонда.

В целях обеспечения жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности и не используемых для реализации полномочий Российской Федерации, определенных федеральными законами, Правительство РФ издало Постановление, устанавливающее до 1 января 2010 г. мораторий на согласование сделок, связанных с распоряжением земельными участками, находящимися в федеральной собственности (см. Постановление Правительства РФ от 03.04.2008 N 234 "Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности" // СЗ РФ. 2008. N 14. Ст. 1424). Данный мораторий затрагивает следующие земельные участки:

а) предоставленные федеральным государственным учреждениям, федеральным государственным унитарным предприятиям, РАН, отраслевым академиям наук и созданным такими академиями организациям;

б) не предоставленные гражданам или юридическим лицам (за исключением указанных выше);

в) расположенные в границах населенных пунктов либо в пределах:

  • 30 км от границ населенных пунктов с численностью населения более 1 млн. человек;
  • 15 км от границ населенных пунктов с численностью населения от 100 тыс. человек до 1 млн. человек;
  • 5 км от границ населенных пунктов с численностью населения до 100 тыс. человек.

Ограничения касаются отчуждения не только указанных земельных участков, но и объектов недвижимого имущества, расположенных на этих земельных участках (например, установлен запрет на проведение аукционов). Такой мораторий не имеет безусловного характера, допускаются отдельные исключения из общего правила о запрете согласования сделок с названными земельными участками. Запрет не распространяется на случаи:

а) предоставления земельных участков после 4 апреля 2008 г.:

  • по результатам состоявшихся до указанной даты торгов по продаже земельных участков, находящихся в федеральной собственности, или продаже права на заключение договора аренды таких земельных участков либо аукционов на право заключения инвестиционного договора;
  • в целях исполнения государственных контрактов на строительство для обеспечения федеральных государственных нужд;
  • для строительства объектов государственного или муниципального значения, указанных в ст. 49 ЗК;
  • в рамках исполнения договоров о развитии застроенной территории;
  • взамен земельных участков, изымаемых для федеральных государственных нужд;
  • резидентам особой экономической зоны в ее пределах, а также нерезидентам особой экономической зоны для строительства объектов инфраструктуры особой экономической зоны;
  • для строительства объектов в соответствии с концессионными соглашениями;
  • лицам, получившим лицензию на недропользование, или лицам, заключившим договор водопользования (в отношении которых вынесено решение о предоставлении водного объекта в пользование), в целях строительства объектов, необходимых для осуществления деятельности, предусмотренной указанными документами;
  • для размещения олимпийских объектов;
  • для строительства объектов, необходимых для проведения форума АТЭС;
  • по отдельным решениям Правительства РФ;

б) приватизации земельных участков в составе имущественного комплекса, включенного в Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2009 год и Основные направления приватизации федерального имущества на 2010 - 2011 годы;

в) продажи земельных участков в процессе реализации высвобождаемого военного имущества;

г) продажи, предоставления в аренду и совершения иных установленных федеральным законом действий по распоряжению земельными участками, на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся в собственности граждан и юридических лиц.

Комментарий к статье 18 ЗК РФ:

1. В комментируемой статье сформулированы критерии отнесения земельных участков к собственности субъектов РФ.

Одним из критериев является признание федеральными законами нахождения отдельных земельных участков в собственности субъектов РФ. Примером, в частности, является ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", согласно которому особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов РФ (п. 6 ст. 2).

2. При разграничении государственной собственности на землю (также см. комментарий к п. 2 ст. 16) к собственности субъектов РФ относятся:

а) земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ;

б) земельные участки, предоставленные органам государственной власти, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов РФ;

в) иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

Так, в целях сохранения единства городского хозяйства городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к их собственности отнесены:

  • земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности городов федерального значения и соответствующих внутригородских муниципальных образований городов федерального значения;
  • земельные участки, предоставленные органам государственной власти городов федерального значения и внутригородским муниципальным образованиям городов федерального значения;
  • земельные участки, предоставленные казенным предприятиям, унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти городов федерального значения или органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения;
  • иные земельные участки и земли, предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

3. Субъекты РФ могут в соответствии с гражданским законодательством по предусмотренным им основаниям приобретать в собственность земельные участки. Право собственности субъектов РФ на земельные участки может возникнуть, в частности, в результате заключения сделок по приобретению имущества (купли-продажи, мены, дарения и др.), в результате выкупа земельного участка для государственных нужд и т.п. Участие субъектов РФ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, определяется по правилам гл. 5 ГК.

От имени субъектов РФ могут приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

4. В силу абз. 2 ст. 236 ГК отказ от права собственности влечет прекращение прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества с момента приобретения права собственности на него другим лицом. Норма п. 3 комментируемой статьи была включена в ЗК наряду с положениями п. 1.1 ст. 19 ЗК (см. комментарий к нему) ФЗ от 22.07.2008 N 141-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений" (СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. I). Ст. 3597), вступившим в силу с 24 октября 2008 г. Новые правила призваны предупредить возможность существования временного разрыва между прекращением права собственности лица, добровольно отказывающегося от своего права на земельный участок, и возникновением права собственности публичного образования.

Пунктом 3 комментируемой статьи установлен единый момент прекращения права собственности на земельный участок, расположенный на территории Москвы или Санкт-Петербурга, от права на который отказался его собственник, и возникновения права собственности на такой участок соответственно городов Москвы или Санкт-Петербурга. Данное правило диспозитивно, в соответствии с законами этих субъектов РФ земельные участки могут поступать в собственность муниципальных образований, находящихся на территориях указанных субъектов РФ.

Комментарий к статье 19 ЗК РФ:

1. Впервые муниципальная собственность на землю была определена Законом РФ от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (Ведомости РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010). В дальнейшем она получила широкое распространение, и с каждым годом все большее количество земельных участков закрепляется в муниципальную собственность (по состоянию на 1 января 2007 г. в муниципальной собственности находилось 137,3 тыс. га).

В комментируемой статье обозначены критерии отнесения земельных участков к муниципальной собственности. К федеральным законам, в которых названы земельные участки, относящиеся к муниципальной собственности, относится, в частности, ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", в соответствии с которым особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

При разграничении государственной собственности на землю выделяется муниципальная собственность только трех видов муниципальных образований: поселений, городских округов, муниципальных районов. К ней относятся:

  • земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;
  • земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;
  • иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и земли.

Среди предусмотренных гражданским законодательством оснований приобретения права собственности на земельные участки, наряду с различного рода сделками, судебными решениями и иными юридическими фактами, особо следует отметить признание судом права муниципальной собственности на бесхозяйную недвижимую вещь (см. комментарий к п. 2 ст. 53).

В силу ст. ст. 124 и 125 ГК субъектом права муниципальной собственности (правообладателем) является муниципальное образование, а не органы местного самоуправления: городское собрание, администрация города и т.п. (см. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 03.06.2005 по делу N Ф08-2295/2005).

В соответствии с п. 2 ст. 212 и п. 1 ст. 215 ГК субъектами муниципальной собственности являются город, сельские поселения и другие муниципальные образования. 1 января 2009 г. вступил в силу ФЗ о местном самоуправлении, в соответствии с которым муниципальными образованиями признаются:

  • сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
  • городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
  • муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
  • городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
  • внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с юридическими и физическими лицами. К ним применяются нормы для юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

При определении круга субъектов, выступающих от имени собственника муниципальных земель, необходимо руководствоваться нормами специального законодательства (п. 2 ст. 11 ЗК), а также положениями Конституции. В ст. 130 Конституции определено, что местное самоуправление, т.е. самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, осуществляется гражданами путем прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Таким образом, в соответствии с законодательством от имени муниципального образования права собственника в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, могут реализовывать органы местного самоуправления (в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов) либо население непосредственно. Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

2. Наряду с положениями п. 3 ст. 18 ЗК (см. комментарий к нему) п. 1.1 комментируемой статьи предусматривает одновременное прекращение права собственности на земельный участок, от права на который собственник отказался, и возникновение муниципальной собственности на данный участок. Иные правила могут быть установлены федеральными законами.

Поскольку отсутствует временной перерыв между прекращением и возникновением права собственности на земельный участок, то земельный участок не может быть бесхозяйным (см. п. 1 ст. 225 ГК), и государственная регистрация прекращения права собственности на земельный участок одновременно является государственной регистрацией права собственности соответствующего публичного образования.

3. Для решения вопросов местного значения и успешного развития муниципальных образований ЗК предусматривает возможность безвозмездной передачи земель, находящихся в государственной собственности, в собственность этих муниципальных образований.

Частный случай безвозмездной передачи имущества в муниципальную собственность предусмотрен в ФЗ от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607). Положения ч. 11 ст. 154 названного Закона предусматривают, что федеральное имущество, которое может находиться в муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в муниципальную собственность в случае, если нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Решения о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную собственность принимаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества, если иное не установлено Правительством РФ; органы государственной власти, осуществляющие передачу имущества, обязаны передать, а органы местного самоуправления, осуществляющие принятие имущества, обязаны принять передаваемое имущество на основании решений в соответствии с передаточным актом. В случае если в установленный срок передаточный акт не подписан и (или) не представлен органу государственной власти, осуществляющему передачу имущества, он утверждается уполномоченным органом в одностороннем порядке.

Следует подчеркнуть, что приведенные выше положения, устанавливающие порядок безвозмездной передачи в муниципальную собственность находящегося в федеральной собственности имущества, предполагают необходимость учета волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации. Таким образом, они не могут рассматриваться как позволяющие принимать решения о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления и объективную необходимость такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий (см. Постановление КС РФ от 04.12.2007 N 828-О-П // СЗ РФ. 2008. N 2. Ст. 129).

Поскольку в собственности муниципальных образований находятся, как правило, земельные участки, расположенные на их территории, то в п. 3 комментируемой статьи специально подчеркивается, что в муниципальную собственность могут передаваться и земельные участки, находящиеся за пределами границ муниципальных образований.

Содержание:

Нет комментариев. Ваш будет первым!
Защита от спама
Загрузка...