Глава 2 Земельного кодекса РФ: комментарии к статьям 12 - 14

Глава 2. Охрана земель

Статья 12. Цели охраны земель
Статья 13. Содержание охраны земель
Статья 14. Использование земель и земельных участков, подвергшихся загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами
Комментарии и примеры

Статья 12. Цели охраны земель

(в ред. Федерального закона от 21.07.2014 N 234-фз)
(см. Текст в предыдущей редакции)

Целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.

Статья 13. Содержание охраны земель

(в ред. Федерального закона от 03.07.2016 N 334-фз)
(см. Текст в предыдущей редакции)

1. Охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса.
2. В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:
1) воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия;
3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации.
3. Мероприятия по охране земель проводятся в соответствии с настоящим кодексом, федеральным законом от 16 июля 1998 года N 101-фз "о государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-фз "об охране окружающей среды".
4. При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ, связанных с пользованием недрами, плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.
5. Лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений.
6. Порядок проведения рекультивации земель устанавливается правительством российской федерации.
7. В случае, если негативное воздействие на земли привело к их деградации, ухудшению экологической обстановки и (или) нарушению почвенного слоя, в результате которых не допускается осуществление хозяйственной деятельности, а устранение таких последствий путем рекультивации невозможно, допускается консервация земель в порядке, установленном правительством российской федерации.
8. Лица, в результате деятельности которых возникла необходимость консервации земель, возмещают правообладателям земельных участков, в отношении которых принято решение о консервации, убытки в соответствии со статьей 57 настоящего кодекса.
9. Охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах крайнего севера, отгонными, сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии с законодательством российской федерации и законодательством субъектов российской федерации.

Статья 14. Использование земель и земельных участков, подвергшихся загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами

(в ред. Федерального закона от 03.07.2016 N 334-фз)
(см. Текст в предыдущей редакции)

Земли и земельные участки, которые подверглись загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, а также расположенные на них здания, сооружения используются в порядке, определенном правительством российской федерации. На таких землях и земельных участках запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.

Комментарии и примеры

Комментарий к статье 12 ЗК РФ:

1. В ст. 9 Конституции определено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эта норма воспроизводится ст. 12 ЗК, так как служит основой прав и обязанностей для определения цели охраны земель субъектами землепользования и собственниками земли.

В силу особой значимости земли и природных ресурсов большое значение имеют способы их использования. Для обеспечения их адекватности значению земли был принят ФЗ "Об охране окружающей среды", который содержит ряд требований: по обеспечению экологической безопасности; по рациональному использованию природных ресурсов; по борьбе с загрязнением природной среды промышленными и бытовыми отходами; по борьбе с неправильным захоронением и утилизацией радиоактивных, ядерных, химических и иных токсичных веществ; по созданию экологически чистых технологий; по нецелевому использованию, необоснованному переводу или изъятию земель из сельскохозяйственного оборота и др.

Особое значение земля имеет еще и потому, что является средством производства в сельском и лесном хозяйстве, основой хозяйственной деятельности и развития промышленности и должна при использовании сохранять свою продуктивность, в связи с чем в указанном Законе содержатся требования по обеспечению охраны земель.

2. Цели охраны земель подразделяются на: 1) превентивные, заключающиеся в принятии мер по предотвращению ухудшения состояния земли и природных ресурсов; 2) императивные, т.е. обязывающие, меры по устранению уже наступивших негативных последствий от нарушений.

Комментарий к статье 13 ЗК РФ:

1. Комментируемая статья носит императивный характер, в ней содержание понятия охраны земель раскрывается через перечень мероприятий, которые обязаны проводить землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков под страхом юридической ответственности (см. ст. ст. 74 - 76 ЗК).

Мероприятия по охране земли регулируются ст. 12 ФЗ "Об охране окружающей среды"; ФЗ от 16.07.1998 N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399); ФЗ от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650); ФЗ от 10.01.1996 N 4-ФЗ "О мелиорации земель" (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142) и др., а также подзаконными нормативными правовыми актами.

Перечень мероприятий, указанный в этих законах, направлен на: сохранение плодородия почв; защиту земель от ветровой и водной эрозии, от селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, в том числе биогенного характера, и других вредных воздействий, от захламления отходами производства и потребления, в результате которых происходит деградация земель; защиту сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защиту самих растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов.

Ряд мероприятий направлен на: ликвидацию последствий уже наступивших нарушений; сохранение достигнутого уровня мелиорации; рекультивацию нарушенных земель; восстановление плодородия почв; своевременное вовлечение земель в оборот; сохранение плодородия почв при проведении работ, связанных с нарушением земель.

2. Работа по охране земель проводится по краткосрочным и долгосрочным программам федерального, регионального и местного уровней, финансируемым из соответствующих бюджетов. В программы включается перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом природных особенностей хозяйственной деятельности и других условий.

3. Оценка состояния земель и эффективности мероприятий по охране земель проводится с учетом экологических общественной и государственной экспертиз, порядок проведения которых регулируется ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", ФЗ от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556), ст. ст. 18, 23 ФЗ "Об охране окружающей среды", а также принимаемыми в соответствии с ними законами и нормативными правовыми актами. Это, например, Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании и Положение о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 24.07.2000 N 554 (СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3295); Приказ Ростехнадзора и МПР России от 10.09.2007 N 619/235 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования исполнения государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы" (БНА ФОИВ. 2008. N 32); Приказ Госкомэкологии России от 16.05.2000 N 372 "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации" (БНА ФОИВ. 2000. N 31) и др.

До проведения государственной экологической экспертизы проводится общественная экологическая экспертиза общественными организациями (объединениями), имеющими лицензии, в соответствии с их уставной деятельностью по инициативе граждан, общественных организаций, органов местного самоуправления.

Осуществление мелиоративных работ и обеспечение эффективного использования мелиорированных земель регулируются ФЗ "О мелиорации земель", в котором предусмотрен запрет на внедрение новых технологий, мелиорацию земель в случаях несоответствия их экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям закона.

4. Проведение строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых всегда влечет нарушения верхнего почвенного слоя. В целях сохранения плодородного слоя почвы во всех случаях он должен сниматься и использоваться для улучшения малопродуктивных земель, что регламентируется Приказом Минприроды России и Роскомзема от 22.12.1995 N 525/67 "Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы".

5. С целью обеспечения охраны здоровья человека и окружающей среды проводятся обследования состояния почвы на предмет соответствия ее экологическим нормативам (почвенные, геоботанические, агрохимические и иные). Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и т.п., оказывающих вредное воздействие не только на окружающую природную среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения, но и на здоровье человека. Они установлены, например, Постановлениями Главного государственного санитарного врача РФ от 17.04.2003 N 53 "Санитарно-эпидемиологические требования к качеству почвы" (СанПиН 2.1.7.1287-03) (БНА ФОИВ. 2003. N 29) и от 23.01.2006 N 2 "О введении в действие гигиенических нормативов ГН 2.1.7.2042-06" (БНА ФОИВ. 2006. N 10).

6. В целях предотвращения процессов деградации земель, загрязнения территорий, восстановления их плодородия Постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 N 830 утверждено Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота (СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4676). Консервация земель представляет собой временное исключение из оборота. Как правило, это земли, подвергшиеся загрязнению радиоактивными и токсичными химическими веществами, нефтепродуктами, тяжелыми металлами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), подвергшиеся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, которые могут нанести вред как здоровью человека, так и животному миру.

Органы исполнительной власти (федеральные, региональные) и органы местного самоуправления, принявшие решение о консервации земель с учетом данных государственного мониторинга земель или специальных обследований, информируют об этом Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и Федеральную регистрационную службу, Положения о которых утверждены Постановлениями Правительства РФ от 12.06.2008 N 456 и N 451. Земельные участки, изъятые из оборота в целях консервации, сохраняются за правообладателями земельных участков либо переводятся в земли запаса в случаях, установленных законодательством РФ.

7. Вопросы, касающиеся охраны земель, занятых оленьими пастбищами, отгонными и сезонными пастбищами, охотничьими и иными угодьями в районах Крайнего Севера, имеют специальный режим использования и охраны, которые регулируются п. 1 ст. 1 ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ", п. 6 ст. 10 ФЗ об обороте сельскохозяйственных земель, а также иными федеральными и региональными нормативными правовыми актами.

8. Охрана и рациональное использование земель собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков, выражающиеся в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от деградации, негативного воздействия хозяйственной деятельности, могут экономически стимулироваться в порядке, установленном бюджетным законодательством (см. ст. ст. 7 - 9, 59, 64, 85, 136 БК РФ) и законодательством о налогах и сборах (см. ст. ст. 56, 63 - 64, 67 НК РФ), что заключается в: 1) частичной компенсации из средств бюджета либо снижении налога на консервированный участок земли, если ее ухудшение наступило по вине иного лица, чем правообладатель; 2) освобождении от платы за земельные участки, поощрении граждан и др.

Комментарий к статье 14 ЗК РФ:

1. Восстановление плодородия земель сельскохозяйственного назначения, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению свыше допустимой концентрации, в короткие сроки невозможно. Такие земли не могут обеспечивать продукцией, соответствующей стандартам качества, поэтому производство и реализация сельскохозяйственной продукции на них запрещаются. Они подлежат: а) ограничению в использовании; б) исключению из этой категории земель; в) в отдельных случаях переводу в земли запаса для их консервации (см. комментарий к ст. ст. 13, 103). Нарушение данного запрета влечет юридическую ответственность (см. ст. ст. 74 - 76 ЗК).

Основными законами, регулирующими нормирование допустимой концентрации, являются ФЗ от 09.01.1996 N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141); ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории"; ФЗ "Об охране окружающей среды". На Правительство РФ возложен контроль за реализацией специальных экологических программ по переработке отработанного ядерного топлива, ввозимого в Россию, и их финансированием.

Правила использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, для различных нужд населения, проведения на этих землях мелиоративных и культуртехнических работ утверждены Постановлением Правительства РФ от 27.02.2004 N 112 (СЗ РФ. 2004. N 10. Ст. 866). Использование таких земель определяется с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия, установленных федеральными законами, регулирующими обеспечение радиационной безопасности населения, меры производственного и общественного контроля, лицензирование, а также права и обязанности граждан в области радиационной безопасности.

Решение вопросов и регулирование мероприятий по инвентаризации мест и объектов добычи, по транспортировке, переработке, использованию, сбору, хранению и захоронению радиоактивных веществ и источников ионизирующего излучения на территории РФ регламентируются в указанной области также Постановлением Правительства РФ от 12.11.1992 N 869 "О государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ" (Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 20. Ст. 1669) и Инструкцией, разработанной на его основе.

3. В п. 3 комментируемой статьи устанавливается принцип полного возмещения убытков по правилам ст. 57 лицами, в результате деятельности которых произошло радиоактивное и химическое загрязнение земель. В размер возмещения включаются потери, образовавшиеся в связи с досрочным прекращением использования земель, убытки по обязательствам перед третьими лицами, упущенная выгода, затраты по восстановлению качества земель. Помимо этого виновные лица компенсируют затраты на дезактивацию этих земель и затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, а в случае перевода загрязненных земель в земли запаса для консервации возмещают правообладателям земельных участков их стоимость. Правила возмещения убытков правообладателям земельных участков утверждены Постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 N 262 (СЗ РФ. 2003. N 19. Ст. 1843).

Содержание:

Елена Комарова